序

2015年10月30日十二届全国人大常委会第十七次会议首次审议《电影产业促进法（草案）》（下称《草案》），《草案》之锋芒甚至盖过同在本次会议审议的《亚洲基础设施投资银行协定》，今日电影产业之火热可见一斑。

然而仅仅半年前，在2015年4月10日修改的《全国人大常委会2015年立法工作计划》中，《电影产业促进法》尚属于“预备项目”，颁布实施似乎还遥遥无期。但2015年下半年该法立法进程大大加快，9月1日《草案》获国务院审议通过，旋即进入最近一次人大常委会会议议程，短短半年时间完成了十余年未能完成的工作。如此迅速的立法进程，的确超出作者和很多业内人士的预期。

不出意外，《电影产业促进法》在向社会公开征求意见后，经全国人大常委会二次审议或将通过，2016年《电影产业促进法》即将颁布实施。从今日起，郑厚哲律师将撰写系列文章对《草案》进行详细解读，本文系第一篇。

四年间，电影产业促进法草案发生了哪些重大变化？

看历史，知未来。比较2015年《草案》与2011年国务院法制办公布的《电影产业促进法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），可以看出四年来立法思路的调整以及中国电影市场蓬勃发展的进程，对于理解《电影产业促进法》是个很有趣的角度。本文对《草案》与《征求意见稿》进行概览性的比较，梳理《草案》发生的重大变化。

1.《草案》在《征求意见稿》基础上进行大幅增删修改，新意颇多

我曾说过，按照《征求意见稿》的内容，“现阶段通过这样一部《电影产业促进法》，象征意义大于实质意义”。但《草案》对《征求意见稿》进行了大幅改动，改动后的《电影产业促进法》新意颇多，不只是象征意义，将深入影响电影产业发展走向。

《征求意见稿》共62个条文，《草案》共58个条文，条文数量的变化绝不仅是单纯的删减。经郑厚哲律师对比，《草案》与《征求意见稿》完全相同的条文仅有4条（其中还包括第一条立法目的和最后一条施行时间），其余条款均存在不同程度上的增删修改，可见改动幅度之大。从形式上看，《草案》较《征求意见稿》逻辑更为周延，文字表述更为清晰简洁，立法技术有所提高。从内容上看，主要变化如下。

2.进一步树立正确的文艺创作导向

在推动文化大发展大繁荣、建设社会主义文化强国的时代背景下，《电影产业促进法》作为文化政策在电影产业的具体体现，承载着多重职能。

2014年10月15日习总书记《在文艺工作座谈会上的讲话》中指出，要“满足人民日益增长的精神文化需求”，“一部好的作品……应该是把社会效益放在首位，同时也应该是社会效益和经济效益相统一的作品”，要“坚持以人民为中心的创作导向”。上述指导精神在《草案》第一章总则部分均有体现。并且，《草案》第一次在立法层面提出“国家坚持以人民为中心的创作导向”。

这些原则性的条文对于理解《电影产业促进法》的立法目的，解释条文原意具有重要指引作用。

3.简化审批流程，提高行政效率

如取消《电影摄制许可证（单片）》的行政许可，降低《电影摄制许可证》的申请标准（由“摄制完成过2部以上依法准予公映的电影”修改为“具有与所从事的电影摄制活动相适应的人员、资金等条件”），降低《电影摄制许可证》的审批层级（由国务院电影主管部门降低为省级电影主管部门），明确《电影摄制许可证》的审批时限（20天）。该修改将进一步降低电影摄制活动的准入门槛。

如将一般题材电影剧本梗概由审查制修改为备案制。《草案》通过后对于一般题材电影，不必等到通过审查后再摄制，有利于缩短拍摄周期，提高摄制效率。

如简化《电影公映许可证》的审查流程（由省级电影主管部门初审、国务院电影主管部门复审二次审查简化为由国务院或省级电影主管部门一次审查），缩短《电影摄制许可证》的审查时限（由初审20天加复审30天，缩短为一次审查30天）。该修改将降低电影发行放映的时间成本，有利于缩短电影投资回报周期。

4.明确电影审查标准，重视专家意见

《草案》首次规定了电影审查具体标准的制定流程，要求向社会公开征求意见并组织专家进行论证。还规定电影审查具体标准应向社会公布。

电影审查标准模糊、非公开，一直饱受业内诟病，不利于电影产业健康发展。新规定有利于完善电影审查具体标准，便于从业者准确评估规避相关风险，引导电影投资、摄制活动。

《草案》还规定进行电影审查应当组织专家进行评审，由专家提出评审意见。企业、其他组织对专家评审意见有异议的，可以另行组织专家再次评审。专家的评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。《草案》同时规定当事人对依照本法作出的行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

据此，如果电影未通过审查，当事人从程序上可争取多重救济：首先对于尚未作出审查决定但对专家评审意见有异议的，可以另行组织专家再次评审；其次对于已作出审查决定的，可申请行政复议或者提起行政诉讼。郑厚哲律师预测，《电影产业促进法》通过后，就电影审查问题起诉电影管理部门的行政诉讼不会是孤例，司法倒逼改革值得期待。

5.细化电影放映主体的义务，打击虚假票房

如《草案》进一步明确电影院不得放映广告的时间（由“不得在向观众明示的电影放映时间之后”明确为“在向观众明示的电影开始放映时间之后至电影放映结束前”）。

如《草案》扩大应安装符合国家标准的计算机售票系统的电影院的范围（由“加盟电影院线的电影院”扩展至全部“电影院”）。

如《草案》要求电影院如实统计票房（由“不得偷漏瞒报票房收入”修改为“如实统计销售收入”）。且《草案》首次明确行政处罚措施：“电影院未如实统计销售收入的，由县级人民政府电影主管部门处5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿；情节特别严重的，由原发证机关吊销许可证。”

随着电影营销宣发手段日益丰富，电影院虚假统计票房的方式也不断更新，不但有传统的偷漏瞒报等少报行为，也有虚报多报行为。要求电影院“如实统计销售收入”较“不得偷漏瞒报票房收入”的表述更为全面，为全面打击各种虚假票房统计行为留出空间。

6.建立社会信用档案制度

《草案》新增规定“建立社会信用档案制度，将从事电影活动的企业、其他组织和个人因违反本法规定受到的行政处罚记入社会信用档案，并向社会公布”。该规定对于从业者实现诚信经营有积极意义，同时公示违法行为也有利于从业者选择信用良好的合作伙伴，控制风险。

7.降低轻度违法行为处罚标准，提高多次违法行为处罚力度

对于轻度违法行为（没有违法所得或者违法所得不足5万元的），《草案》较《征求意见稿》处罚标准有所降低。如《征求意见稿》部分条款规定的“可以并处50万元以下的罚款”，修改为“可以并处25万元以下的罚款”。

对于多次违法行为（因违反本法规定2年内2次受到行政处罚，又有依照本法规定应当处罚的违法行为的），《草案》新规定应从重处罚。

8.减少行政干预，释放市场活力

《草案》删除或修改了《征求意见稿》的下列带有一定行政色彩的条款：

对于从业资格，删除“国家逐步建立电影技术、技能人员职业资格制度”；

对于财政资金的使用，将“利用财政资金对重大题材电影创作、摄制的资助”修改为“财政资金应当根据不同阶段和时期电影产业的发展情况，结合我国财力状况和经济社会发展需要，综合考虑，统筹安排”，更具弹性；

对于电影金融服务，删除“政策性金融机构应当在其业务范围内，为国产电影境外推广优先提供金融服务”，删除“对国务院广播电影电视主管部门依照本法规定公布的电影的摄制，按照国家有关规定给予贷款贴息和保费补贴”。

某种意义上，减少行政干预即是对产业的保护和促进。

前文对《草案》较《征求意见稿》发生的重大变化进行概览性的梳理。关于具体条款的解读，且听下回分解。

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