金融监管部门“扎紧制度笼子”的工作在紧锣密鼓地进行。一项制度从无到有，让行业有章可循，要经得起市场的检验、历史的考验。

新华社记者日前走进监管部门，采访备受关注的《商业银行股权管理暂行办法》出台全过程，揭开监管政策制定的神秘面纱。

不能忽视的乱象

监管政策的出台，针对的必然是亟待解决的矛盾和问题。

银行股权管理的问题近年来格外突出，2017年资本市场上，金融大鳄疯狂买入多家银行股份的动作令人咋舌。

起草组调研时，一家银行表示，当来自市场上的资本持股比例逐渐增加时，大股东非常担心其持股地位受到影响，主动进行增资。

基于日常监管积累的大量案例，起草组总结了银行股权管理的乱象：入股环节隐匿关联关系，违规、虚假注资，未经批准购买5%以上商业银行股权，通过关联交易掏空银行等。

补齐制度短板也是落实中央领导的要求。2017年2月28日，中央财经领导小组第十五次会议上，习近平总书记强调，要及时弥补监管短板，做好制度监管漏洞排查工作，参照国际标准，提出明确要求。

两天后，银监会主席郭树清在国新办发布会上表示“尽快填补法规空白”。2017年3月中旬，办法正式立项，开始了十个多月的起草制定工作。

慎之又慎的调研

“慎之又慎”，谈起政策制定的过程，起草组成员说。

起草组与部分城商行股东专门进行了座谈。“一些股东对自己的角色认识有偏差，认为自己把真金白银乃至身家性命投进银行，为何不能干预经营？我们反复说明行使股东权利要通过股东大会，按照法定程序，大股东不能随意定人、定事。”一位起草组成员说。

这只是起草组广泛调研的一部分。从银行高管到具体业务负责人，从银行股东到业内专家，起草组与200多人进行了面对面的座谈。

此外，三次在内部征求意见，一次公开向社会征求意见，收到各种意见建议千余条。“我们逐条分析研究，有时一条意见要讨论一整天。”起草组成员介绍。

起草组还与证监会、保监会和香港金管局等境内外监管部门沟通，借鉴监管经验。

关键条款的博弈

出台一项政策，必然会让监管对象觉得“不爽”，这考验着监管的专业、监管的定力。

对股东穿透监管，防止通过复杂股权关系、违规代持等方式规避监管，是办法的核心。但难点是怎么穿透？

“商业银行承担核实主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人的主体责任”、“商业银行董事长是处理商业银行股权事务的第一责任人”。

银行对这些规定有不同意见：“如果股东隐瞒不报，我们很难掌握全部信息”、“说白了我们只是打工的，怎么监督股东？”

这些声音都需要考虑，政策如果没有可行性，最终会成为摆设。

起草组最终强调了商业银行对股东管理的主体责任。“一方面银行离股东最近，对股东情况了解最多，另一方面我们在调研中了解到一些银行好的做法，完全可以对股东有效管理。”

咬住要害，政策才有生命力。“银行认为关联交易的范围太广，担心一不留神就踩了红线，但这是要害，必须坚持。”起草组成员表示。

监管权力用在刀刃上

监管手段是社会公众、特别是商业银行和股东关注的重点。

起草组成员告诉记者，为确保监管措施于法有据，专门到最高人民法院、全国人大常委会法工委进行沟通。

“我们采纳了他们提出的相关建议，对违法违规股东参与银行经营管理的权利比如投票权等进行限制，而对于财产权、分红权，则慎重使用。”

与此同时，办法要求监管部门充分依据法律授权，加强对股东的穿透审查和事中事后监管，这意味着在必要的时候，监管部门可以调查银行的客户以及资金流向。

这有着现实意义。不少一线监管干部反映，主要股东的最终认定权放在银监部门，但监管手段、法律授权有限，监管难度较大。

多方平衡的监管艺术

监管要有力度，也要讲究平衡。

不少银行担心，对股东提出各种限制，是否会影响资本的进入？

起草组成员表示，入股银行的门槛并没有提高。“比如原来所有股东都要遵守‘两参一控’的要求，而现在针对的是主要股东，非主要股东可以投资多家银行，这就解决了银行股东从哪里来的问题。”

这其实也传递出这样的监管导向：聚焦主要股东，同时鼓励多样化股权来源。

“银行不同于一般的行业，用8%的资本金撬动那么大的社会资产，外部性很强，必须对主要股东进行监管，不能让那些想把银行当作自己钱袋子的资本进入。”银监会法规部负责人表示。

但这并不容易。谁是合格股东怎么判断，是实体企业还是金融企业做股东好？什么样的股权结构最合理？公司治理强调制衡，但在实际运行中未必理想。“有的银行几个大股东持股比例非常接近，开董事会时很难形成共识做出决策。”起草组成员说。

一项监管政策的出台，对行业的影响不容小觑。但在监管部门看来，“出台多少政策、制定多少条款不是关键，关键是要有先进的、正确的监管理念和严格的执行。”

【来源：新华社】